水利研究 | 推动新时代节水载体建设的思考和建议
水利研究 | 推动新时代节水载体建设的思考和建议
开展节水型企业、节水型单位和节水型居民小区等节水载体建设，是全面落实国家节水行动的重要内容。党的十九大报告明确提出，要推进资源全面节约和循环利用，实施国家节水行动， 开展创建节约型机关、绿色家庭、绿色学校、绿色社区等行动。2019年,国家发展改革委、水利部联合发布《国家节水行动方案》，强调“要从实现中华民族永续发展和加快生态文明建设的战略高度认识节水的重要性”，并对推进节水型企业、节水型公共机构等提出明确要求。新时代的节水载体建设，应当以国家节水行动的有关要求为指导，结合水利工作“补短板、强监管总基调， 围绕深化新时代水利精细化管理的目标，创新思路，细化实施路径。本文就这一问题，提出相关思考和建议。
1.节水载体建设现状和问题
水利部从2002年起，在全国部署开展节水型社会建设试点工作，累计建成省、市、县三级行政区共 100个全国节水型社会建设示范区，带动各省建立200个省级节水型社会建设试点。在此基础上，2012年工业和信息化部、水利部、全国节约用水办公室制定印发《关于深入推进节水型企业建设工作的通知》，部署开展节水型企业建设。2013年水利部、国家机关事务管理局、全国节约用水办公室制定印发《关于开展公共机构节水型单位建设工作的通知》，开展节水型公共单位建设。2017 年，全国节约用水办公室制定印发《关于开展 节水型居民小区建设工作的通知》，部署开展节水 型居民小区建设。自2014年以来，水利部等10部门结合实行最严格水资源管理制度，将各省( 自治区、直辖市)节水型企业、公共机构节水型单位建设情况纳入考核。这些举措有力推动了各地节水载体 建 设，带动了各行业节水。据统计，截至 2018年，全国31个省(自治区、直辖市)共建成各级各类节水载体 74816个，其中节水型企业13912个，节水型公共机构 49233 个(其中，节水型机关30776个，节水型学校11265个，其他节水公共机构7192个)，节水型居民小区 11681个。尽管取得一些成绩，但当前节水载体建设仍存在不少问题，主要包括以下方面:
一是节水载体建设覆盖范围有限。整体看该项工作仍停留在典型示范的层面，未实现大规模覆盖。各地对食品、化工等行业和数量众多、规模稍小的中小企业节水型企业建设重视不够，政策普惠不足。部分地区节水型单位建设主要面向省级机关，对省级事业单位、市县级公共机构节水型单位创建重视不够，工作推进较缓慢。
二是激励政策和机制不健全。相当一部分地区在政策性文件中提出，“在安排技术改造、清洁生产等财政专项资金时，优先支持节水型企业; 同等 条件下，优先保证节水型企业新建、改建、扩建项目用水需求; 优先支持节水标杆企业组织实施节水示范工程”，但由于缺少具体实施细则等支撑文件，优惠政策难以真正落地生根。部分地区对节水 型居民小区的奖补对象到底是物业公司还是居委会、业主委员会或单个家庭认识不一，增加了激励政策制定的不确定性。
三是节水标杆示范引领作用凸显不足。近年来，我国相继发布了节水型企业、节水型单位、节水型居民小区评价等系列的国家标准和政策文件，公布了第一批国家节水标杆企业和标杆指标，树立了工业领域节水典范。但受制于对标达标配套支持政策的缺乏，再加上对节水标杆宣传不够标准、 标杆对用水户的激励乏力，引导带动作用难以充分发挥。
2.推进新时代节水载体建设的思路
新时代的节水载体建设，应当结合贯彻绿色和 循环发展理念，按照“补短板、强监管”总基调， 围绕深化新时代水利精细化管理，推动理念升级和模式创新，强化“内生动力”，使节水载体建设逐步从个别用水单元的“典型示范”发展为“全覆盖”，将节约用水贯穿经济社会发展的各领域全过程，加快培育集约节约的生产生活方式和消费模式(见图 1)。
图 1 推进新时代节水载体建设的思路框架
第一，贯彻集约利用和循环发展理念，链接生产系统和生活系统，实现节水载体建设理念升级和模式创新。新时代节水载体建设，应突破“各自创建”的局限，更加注重集约效益和循环发展理念的落实，从源头上减少生产、流通、消费各环节水资源消耗和废弃物产生， 形成覆盖全社会的水资源高效利用体系。实现这一目标，要求推动生产系统和生活系统的水循环链接，把节水载体建设放在全社会构建循环集约利用体系的框架中，联结水管理、水经济、水技术、水产业等要素，实现模式创新。要推动企业实施全生命周期管理，在产品设计开发阶段系统考虑生产、销售、使用、回收、处理等各个环节对水资源造成的影响，建立循环型用水体系，把减量化、再利用、资源化原则贯穿到企业运行的各环节和全流程。要推动水资源循环利用第三方服务体系建设， 为产业园区和企业提供废弃物管理、回收、再生加工和循环利用的整体解决方案，与居民社区和医院、学校等公共机构开展污水回用和生活垃圾资源化、无害化处理合作。
第二，打通节水宏观目标和节水具体单元联结通道，使节水载体建设成为新时代水利精细化管理的重要突破口。近年来，随着最严格水资源管理制度的实施，我国已经逐步把万元国内生产总值用水量、万元工业增加值用水量和农田灌溉水有效利用系数等逐级分解到省、市、县三级行政区，明确了区域用水强度控制要求。但区域用水强度目标和具体用水单元目标之间的衔接仍未完成，微观层面的用水定额指标制定工作虽有一定进展，但实际操作中仍面临很多困难; 基于用水定额和计划管理，对行业和产品用水强度实施精细化控制，对各个用水单元用水效率进行精准控制，上述目标还远未实现。如此，逐级建立的地方政府用水强度控制目标和行政责任也难以有效落实。因此，有必要转变思路，将节水载体建设作为突破口，建立基于节水载体的一整套节水控制和管理体系。要实现这一目标，就要切实转换思路，不能再将节水载体建设仅仅作为一项引导性、鼓励性措施，而是要结合定额指标管理，逐步强化对各个用水单元的用水目标责任制的落实，打通节水宏观指标和微观单元之间衔接的技术性和管理性通道，切实把宏观指标落到每一个用水单元上面，对全社会各个用水单元形成 “网络”控制，确保每一个最终的用水者明确自己的用水计划和节水责任。这是水资源管理方式的重大创新，也是水资源节约和高效利用的硬措施，不仅对于节水工作，而且对于探索水利精细化管理也 有重大意义。
第三，以提倡“绿色生产”和“绿色生活”为旗帜，在全社会树立和普及节水文明意识，形成节水载体发展内生动力。党的十九大报告把形成绿色生产方式和生活方式上升为新时代中国特色社会主义 基本方略的重要内容，倡导简约适度、绿色低碳的生活方式。新时代的节水载体建设，就是要以绿色转型为方向，以实现生产生活方式绿色化为目标， 加快培育集约节约的生产生活方式和消费模式，推动实现生产、流通、消费各环节绿色化。同时，健全相关法规、标准、政策等制度体系，明确政府、企业、个人在节水载体建设中的责任义务，建立激励与约束相结合的长效推进机制。注重不同区域发展的特殊性，以解决社会生活中水资源、水服务方面的突出问题为突破口，增强人民群众的获得感，从而形成节水内生动力，内化于心、外化于行。
3.新时代推进节水载体建设的具体路径
节水载体包括节水型企业、节水型公共机构、 节水型小区等不同类型。三类载体建设的目的、特点、基础条件都有一定差异，应探索差异化的推进路径。
3.1 推进节水型企业建设的基本路径
加强企业节水，必须做到强制性措施和引导性措施相结合。一方面，要严格落实取水计划、定额 管理、总量控制等用水管理措施，对高耗水高污染行业中达不到节水和排放标准的予以取缔或治理，确保达到最低标准。另一方面，要更多利用经济机制，通过影响企业的成本效益，引导企业主动节水; 同时也要引导企业从提升社会形象、承担社会责任的角度，开展节水。对下一步推动节水 型企业建设的具体路径，建议从以下三个方面考虑。
3. 1. 1 适应“工业企业进园区”规划趋势，加快建设节水型工业园区当前，从土地集约、项目集群、产业链条延伸、资源循环利用等多角度考虑，各地正在大力推进工业企业进园区。工业园区将逐渐成为节水企业 建设的新载体形式。在以往着重于单个节水型企业载体建设的基础上，应逐步把工业园区作为开展节水企业载体建设的重点。通过工业园区的节水载体建设，可以拓展节水工作内容，实现在单体企业节水建设中无法达成的一些目标，如从整体上规划用水基础设施建设、拓展自来水替代及非传统水资源利用渠道、探索园区内企业间水资源串联使用、规模化的合同节水管理等，从而大大提高水资源利用效率和节水管理水平。当前，一些地区已经在探索实践节水工业园区的建设。应加强组织领导，健全部门协作机制，共同推进节水型工业园区建设，特别要充分发挥工信部门的资金支持、监督创建、指标考核等作用。应进一步加强对节水型工业园区建设的政策引导和支持，在安排技术改造、海绵城市建设、 节能减排等资金扶持项目时，优先支持节水型工业园区的创建工作。同等条件下，优先保证节水型工业园区新建、改建、扩建项目的用水合理需求，优先支持节水型工业园区组织实施节水示范 工程。
3. 1. 2 拓展高耗水行业的节水企业建设范围。企业节水载体建设应当从钢铁、纺织染整、 造纸、石油炼制、食品发酵、化工、有色金属等用水行业向其他高耗水服务业扩展，如洗车、洗浴、宾馆等。在开展这些企业节水载体建设过程中，要有针对性地完善不同行业企业的节水管理制度。
3. 1. 3 逐步探索重点行业的中小企业节水载体建设 当前主要针对规模以上的重点用水行业企业开展节水载体创建工作。但如纺织、造纸等市场集中度较低的行业中还存在大量中小企业，由于在解决 地方经济发展和就业中发挥着作用，短期内还无法取缔。这类企业在部分地区的用水量占比不小，普遍存在水耗高、能耗高问题，对节水改造项目扶持的需求很强烈。应当逐步遴选一些有潜力的中小企业，给予适当扶持，推动其开展节水型企业建设， 提高用水效率，促进企业健康持续发展。
3. 2 推进公共机构节水型单位建设的基本路径
从树立社会形象和发挥带头作用等多方面考虑，公共机构节水型单位建设应当成为今后节水载 体建设的主力军。政府一方面可以通过行政管理的手段，提出公共机构节水型单位创建的控制目标要求，确保分批分阶段完成; 另一方面，可以将公共机构节水载体建设和文明单位评比挂钩，将重要节水指标纳入到省、市、县不同层级的文明单位评比考核中，提高公共机构开展节水建设的积极性。建设路径从以下两方面考虑。
一是机关节水载体建设向市县推广。当前省级 机关的节水载体创建工作已取得一定进展和成效， 应逐渐向市、县级推广和普及。各级水行政主管部门应当和各级机关事务管理部门协调，把创建工作 推向深入。力争到 2020年，全部省级机关建成节 水型单位，以上的市县级机关建成节水型单位。
二是把创建重点从机关单位逐步扩展到科技、 文化、卫生、体育相关的公益性事业单位。各地应当在开展公共机构节水载体创建过程中，立足实际，分门别类，抓点带面，力求多个公共机构建设 对象整体推进。事实证明，一些公共机构和设施， 如医院、学校、图书馆、体育馆、博物馆等，如果能结合自身建筑特征和运营特点，可以探索出非常多的卓有成效的节水经验。特别是要结合对青少年的节水宣传教育工作，加大节水型学校的创建力度。
3. 3 推进节水型居民小区建设的基本路径
节水型居民小区的建设，应主要基于自愿，更多采取鼓励和引导性的措施。针对小区内园林绿化、洒扫等公共用水，可积极探索雨水利用、中水回用等措施。对居民家庭内用水，更多采用宣传引导手段，并充分利用价格杠杆促进居民主动节水。下一步推动节水型居民小区建设，建议着重考虑以下两种类型:
一是在城市集中供水区范围内的较新的大型住宅区，这类小区有完善的物业公司管理、生活节水器具普及率高、供排水管网漏损率较低，开展节水的工作基础较好;
二是由政府和国有企业委托管理的经适房、公务员住宅小区、企业住 宅小区等，可以获得政府或企业的支持。总结其建设做法，提炼节水标杆指标，形成一批可复制、易推广的建设模式。要尽量与文明城市创建等活动结合起来，将节水型居民小区建设纳入街道办、居委会、基层妇联等年度评优评先和精神文明建设考核范围，以考核调动其积极性，并提高居民认知参与度，形成政府推动和社会参与的合力。
4.时代推进节水载体建设的具体路径
4.1加大各级节水办牵头作用，促进多部门协同，共同推动节水载体建设
节水载体建设涉及水利、工信、住建、教育、机关事务管理、发展改革、财政等多部门，妇联、文明办等也需要积极参与。实践证明，在节水型企业建设中，工信部门发挥了重要作用; 公共机构节水单位建设中，机关事务管理部门发挥了关键作用。各级水行政主管部门和节约用水办公室要发挥 主牵头作用，切实与多部门建立协作机制，明确各部门工作重点，形成良性工作制度，确保节水载体创建工作整体推进。
4.2 进一步健全节水载体遴选和创建机制
节水载体是从节水管理制度完善、节水管理设施齐备、节水宣传扎实、节水绩效丰富的先进用水部门中遴选出来的，其创建机制，应主要基于自愿和引导，不能是强迫性的。对于节水型企业，应主要基于自愿来遴选和创建; 但随着节水企业型的载 体创建重点逐渐转向工业园区，针对其运行特点和管理方式，政府应当考虑对节水型工业园区的创建 发挥更大推动作用，可以提出一些控制性要求。对于公共机构，从树立社会形象和发挥带头作用等多方面考虑，政府应当大力推动，可以提出公共机构节水型单位创建的控制性和目标性要求，确保分批分阶段完成。对于节水型小区，则主要基于自愿、宣传和引导，优先遴选有创建意愿的小区开展创建活动。
4.3 结合用水管理特点，大力完善载体建设评价标准
不同用水户的用水方式、关键用水环节、节水工艺技术、节水潜力存在较大差异看，要确保把节水贯穿取用水管理各环节全过程，需要广泛地针对用水企业、单位、学校、医院等各类用水单位开展水平衡测试，总结用水特点和节水工作侧重点，才能掌握每一类节水载体建设的技术、经济和管理特点。各地应在总结用水管理经验的基础上，对载体建设的考评指标组成、指标值、分值权重、考评方式、考评要求开展系统研究，结合各自实际制定相 应的地方节水载体建设评价标准，待时机成熟可上升为国家标准。
4.4 加大节水载体建设的激励和优惠扶持政策力度
机关事业单位的公共机构水费支出是作为一般办公经费，按用量照数结算，节省没 有奖励，用量大也没有处罚。从建立节水激励机制的角度考虑，建议调整公共机构的水费性质，参 照“三公”经费管理，设立一定额度限制。在此基础上， 建立节约用水奖励基金，推行公共机构“节水合同管理”，对公共机构主动开展节水的，按照节水量给予奖励，激发内生动力。建立节水专项基 金。按照“收之于水，用之于水”的原则，以超定额累进加价水费、水资源费等为主要来源，建立节水基金，用于支持水平衡测试、节水技术改 造、管理以及补助对节水工作做出重大贡献的用水户。
4.5 进一步强化节水载体建设考核指挥棒作用
利用实施“国家节水行动”的契机，逐步把节水型企业建设考核范围扩大到所有重点用水行业和工业园区。研究将节水型学校、节水型居民小区建设纳入实行最严格水资源管理制度考核的条件，择机开展考核。探索将公共机构节水型单位建设和文明单位评比挂钩，将节水型单位建设相关内容纳入不同行业或者省、市、县不同层级的文明单位评比考核体系，倒逼公共机构重视节水工作。
